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[5]我国学者多持过程说，一般都认为立法是特定的国家机关依据法定权限和程序制定、认可和变动规范性法律文件的活动。

4参见叶俊荣:《行政法案例分析与研究方法》,台北:三民书局,1999年,第5页。60参见王建学:《法国公法中地方公共团体的概念》,《东南学术》2010年第1期。

38我国20世纪90年代的行政法教科书即将行政合理性原则作为中国行政法的基本原则,认为行政行为内容要客观、适度、合乎理性,这或许受到了英国法的影响。这或可被称为比较法的拜物教或留学国国别主义。我国行政法诸多学说与制度都有着浓厚的比较法意蕴。8例如我国学界在关注德国法上的公共警告、日本法上的违法事实公布,有时认为这在美国法上很难找到对应体,但如仔细探究,美国法上也存在类似的负面信息披露制度。在中国行政法的制度建构过程中,经常会追问,美国如何做的?欧盟如何做的?德国、日本是如何规定的? 以上的做法令比较法研究演变为比较立法研究,其间隐含的方法和步骤是:(1)提出所需研究的、所拟解决的问题。

87有学者探讨了美国规制决策中同行评审程序的范围、形式与效力。近年来逐渐有学者认为,通过关注和提炼中国的立法、司法和行政管理实践,即可发展出中国本土的行政法学,比较法研究被认为是雕虫小技,丈夫不为。举例来说，1979年全国人大制定了选举法和地方组织法后，全国人大常委会进行过三次修改。

〔15〕1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，明确规定全国人大常委会是最高权力机关的常设机关，与全国人大共同行使国家立法权。〔37〕 参见《预算法》第12条。宪法关于全国人大常委会的监督权规定有很多：第一是监督宪法的实施，第二是监督国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的工作，第三是撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，第四是撤销省级国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，第五是听取国务院工作报告。每年大会行使监督权的形式仅限于听取和审议报告，主要包括听取和审议政府工作报告、关于上一年度国民经济和社会发展计划执行情况、本年度的国民经济和社会发展计划草案的报告、关于本年度国家预算的报告、常委会的工作报告、最高人民法院工作报告、最高人民检察院的工作报告。

年轻化本身就不应是代表资格的追求目标，因为人大代表应当有较为丰富的知识和阅历。〔12〕 第二届全国人民代表大会第一次会议关于全国人民代表大会常务委员会工作报告的决议，载《人民日报》1959年 4月29 日，第2 版。

〔49〕 详细可参见王汉斌：《王汉斌访谈录》，中国民主法制出版社2012版，页91。为了加强全国人大对常委会立法行为的监督，有必要在全国人大之下设立具有专门委员会性质的宪法委员会，具体行使宪法监督职权。应该说，这种改革虽然是对现行人大制度结构的局部调整，但却是保障人大最高地位的有效途径之一。在实行代表直选之后，需要着力加强的就是人大职权行使的有效性。

已如前述，在1982年宪法修改过程中对常委会的可能扩权是有所警惕的，在制度上也设计了程序性规范控制方式，但整体制度上缺乏保障全国人大最高地位的体系化的设计。概括而言，主要有两种主张： 第一，坚持和完善说。正确处理全国人大与常委会关系直接关系宪法体制的稳定与宪法实施的过程，需要从依宪治国的战略高度认识和解决实践中存在的问题。1954年国务院组织法列举了各部、各委员会的名称，这一做法未被1982年国务院组织法所承继。

1956年秋，刘少奇委员长提出要研究在全国人大设立几个委员会，同国务院所属各部对口，以便开会时提出意见和建议。所以，现在大会的专门委员会实质上在为常委会服务。

1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，国务院精简所属工作部门，下放权力，扩大地方自主权。历届全国人大及其常委会的人数如下表所示。

《企业所得税法》由全国人大通过，而《个人所得税法》则是由全国人大常委会通过。在宪法修改委员会秘书处第二、三次会议上，不少人认为：实行两院制，人数少，便于深入讨论，解决问题。〔55〕 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页669。按照这一法理，国家机构的设立及其职权的配置等应由全国人大以法律的形式进行，在立法尚有较大困难的情况下，至少要由全国人大以决定的形式来处理。〔27〕 1954年宪法第48条第2款，1982年宪法第86条第3款。第一，设立宪法委员会，加强对全国人大常委会的制度性监督。

〔44〕 之所以有这样的争议，形式上看是由于宪法文本某些规定的抽象性与不确定性所致，但实质上源于宪法解释制度的虚置，无法把不确定的宪法规定明确化与现实化。常委会立法在现实中的作用超越其权限，就会越发矮化大会的地位。

〔40〕 有些人大代表可能还没有意识到人大的职权正在被它的常委会所替代的现实，可能忽略了对人大制度自身变迁的反思。每个机构设负责人二至五人。

1993年起，中央和地方各级党的纪律检查机关与各级监察机关实行合署办公。然而，在随后的三十年里，特别是近十年来，人大的内在构造实际上却逐渐发生了重大而不易为人察觉的变化，宪法文本上的全国人大从立法权、决策权和监督权等几个方面遇到未必具有合法性的政治现实的冲击，造成最高国家权力机关地位的不确定性，甚至在某些领域出现削弱的现象。

〔16〕 从全国人大与常委会实际的立法数量来看，在1982年之前，全国人大与常委会的立法数量旗鼓相当，而且全国人大制定的法律远远重要于全国人大常委会所通过的法令。在全国人大闭会期间，全国人大常委会根据中央军委主席的提名，决定中央军委其他组成人员的人选。〔47〕  参见全国人大常委会办公厅研究室：全国人民代表大会及其常务委员会工作机构的历史沿革，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国代表大会文献资料汇编（1949-1990）》，中国民主法制出版社1990年版，页924。在中央层面，可实施两院制的改革。

全国人大和它的常委会行使国家立法权。〔17〕而且，两者立法的数量比例还将继续扩大。

按照1954年宪法的规定，全国人大是行使国家立法权的唯一机关，全国人大常委会只能制定法令。为了维护最高国家权力机关的宪法地位，有必要完善现有的人大运行机制，充分发挥大会的职能，加强大会对常委会的制度性监督，保证全国人大的民主正当性与合法性。

数据来源于全国人大网站、凤凰卫视、《联合早报》等。〔36〕 参见刘政、程湘清：《人大监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，页58、74、81。

真正的实质性监督是由全国人大常委会来实施的。经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。在下一届人大选举产生到下届人大选出新的常委会之前，常委会与下一届人大同时存在，而产生它的人大已因下一届人大的产生而不复存在。在修改幅度上，《民族区域自治法》原有67个条文，共计修改了43个条文，占64%。

〔35〕 在起草1982年宪法时，宪法修改委员会注意到了批准时间的问题，但鉴于现实中很少是在第一季度或前一年第四季度提出预算的，故而未作特别规定。（三） 财政预算的决定权 对于财政的决定权，应当说，无论是全国人大还是全国人大常委会相对于政府而言都是薄弱的。

某一届人大早于其常委会而产生，先于其常委会而结束任期。从民主主义的内在要求来看，它不能容忍任何机关侵犯人大的最高地位。

例如，1984年全国人大常委会工作报告中指出： 有的修改是从法律之间的协调、限界，避免互相抵触、互相矛盾的考虑出发，使我国的法律能够逐步建立统一的规范。有了专门的宪法委员会，一方面避免了宪法监督虚置的现实问题，另一方面避免了宪法监督体制的争论可能导致的制度性震动。